Evaluation der Tarifanwendungsregelungen für die Langzeitpflege

DGS-Positionspapier

Beispielrechnungen zum vorgeschlagenen Ecklohnmodell

1. Allgemeines zum Evaluationsprozess und zur Position der DGS

§ 72 Abs. 3f SGB XI verpflichtet das Bundesgesundheitsministerium (BMG) dazu, die sog. Tariftreueregelungen in §§ 72, 82c SGB XI bis zum 31. Dezember 2025 zu evaluieren. Daher tagt beim BMG seit Frühjahr 2024 eine Expertengruppe, die diesen Evaluationsprozess begleitet. Die DGS ist in dieser vertreten.

Die DGS hat im Laufe dieses Evaluationsprozesses immer wieder dargelegt, dass sie das System der Tariftreueregelungen in §§ 72, 82c SGB XI unterstützt, denn dieses Regelungssystem erkennt die Tarifvielfalt in der deutschen Sozialwirtschaft an, vor allem aber sind kirchliche AVR in §§ 72, 82c SGB XI nicht-kirchlichen Tarifwerken gleichgestellt. Allerdings hat die DGS stets darauf hingewiesen, dass die Regelungen zur Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus dringend überarbeitet werden müssen, denn die Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus fußt einseitig auf jährlichen Meldungen tarif- und AVR-gebundener Einrichtungen, aus denen die regional üblichen Entlohnungsniveaus berechnet werden. Mit diesen jährlichen Meldungen (§ 72 Abs. 3e SGB XI) geht jedoch ein erheblicher Mehraufwand für die betroffenen Einrichtungen einher, von dem die betroffenen Einrichtungen zu befreien sind.

Die DGS hat sich daher für die Einführung eines sog. Ecklohn-Modells eingesetzt, das – vereinfacht gesagt – die Meldepflichten der betroffenen Einrichtungen auf ein Minimum reduziert und spiegelbildlich dazu den beteiligten Arbeit- und Dienstgeberverbänden diejenigen Meldepflichten auferlegt, von denen die einzelnen Einrichtungen befreit werden.

Mit dem folgenden Positionspapier fasst die DGS die von ihr vorgeschlagenen Ecklohnmodelle zusammen und unterlegt diese mit Beispielsrechnungen.

2. Zu den Regelungsansätzen der DGS im Einzelnen

Die von der DGS vorgelegten Ecklohnmodelle haben den Anspruch, die bestehenden Entlohnungsstrukturen im Bereich des SGB XI bei der Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus repräsentativ abzubilden. Daher beruht die Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus auf Entlohnungsdaten, die von den tarif- und AVR-gebundenen Pflegeeinrichtungen zu melden sind und die anschließend in eine gewichtete Durchschnittsberechnung einfließen. Die von der DGS vorgeschlagenen Ecklohnmodelle sollen also das bisherige Berechnungssystem der regional üblichen Entlohnungsniveaus nicht ablösen, sondern nur abändern, die Berechnungsstruktur des Systems soll aber erhalten bleiben, denn das Berechnungssystem trägt nach Ansicht der DGS einerseits der Tarifautonomie und der Tarifvielfalt und andererseits dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht der Kirchen, ihre eigenen Angelegenheiten durch eigene Rechtssetzung zu bestimmen (Artikel 140 GG i.V.m. Artikel 137 WRV), Rechnung. Von dieser Rechtssetzungsautonomie haben die Kirchen und ihre Wohlfahrtsverbände durch Erlass kirchlicher Arbeitsrechtsregelungen (AVR) und der entsprechenden Rechtssetzungsvorschriften Gebrauch gemacht.

Vor allem aber greifen die regional üblichen Entlohnungsniveaus sowie die sonstigen Bestimmungen zur tariforientieren Entlohnung nicht in bestehende Tarifverträge oder kirchliche AVR ein, wie es bei staatlich festgelegten Mindestlöhnen oder allgemeinverbindlichen bzw. erstreckten Tarifverträgen der Fall ist bzw. sein kann.

2.1. Das Repräsentativitätsprinzip der §§ 72, 82c SGB XI

Das Repräsentativitätsprinzip bei der Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus ist in § 72 Abs. 3b Satz 1 Nr. 4 SGB XI festgeschrieben. Allerdings ist dort nicht vorgegeben, wie konkret repräsentativ bzw. wie abstrakt repräsentativ die regional üblichen Entlohnungsniveaus zu berechnen sind. Erst in § 72 Abs. 3e SGB XI finden sich Regelungen, aus denen sich ergibt, dass die regional üblichen Entlohnungsniveaus ganz konkret anhand von Einzeldaten zu berechnen sind.

Der Gesetzgeber steht – sofern er sich für repräsentativ zu berechnende regional übliche Entlohnungsniveaus entscheidet – vor der Entscheidung, welchen Abstraktionsgrad er hier zugrunde legen will.

Die Abbildung zeigt, dass im Hinblick auf das Abstraktionsniveau verschiedene Abstufungen denkbar sind.

Ein Beispiel für eine sehr konkrete Berechnung ist das jetzt geltende Verfahren, in dem nur konkret gemeldete Entlohnungsdaten der einzelnen Einrichtungen in die Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus einfließen.
Ein Beispiel für eine Berechnung mit einem sehr hohen Abstraktionsgrad ist eine Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus unter Zuhilfenahme tariflicher Meta-Daten, bei denen die tarifgebundenen Einrichtungen nur noch die Anzahl ihrer Beschäftigten (aufgeschlüsselt nach den drei Qualifikationsgruppen) melden müssten.
Ein Beispiel für eine Berechnung mit einem mittleren Abstraktionsgrad wäre eine Berechnung unter Nutzung tariflicher Meta-Daten, wobei die tarifgebundenen Einrichtungen konkret die Anzahl ihrer Beschäftigten (aufgeschlüsselt nach den drei Qualifikationsgruppen) und deren jeweilige Eingruppierungen melden müssten.

Aus dieser Gegenüberstellung ergeben sich weitere Eckpunkte, die in die Reformüberlegungen zu den §§ 72, 82c SGB XI einbezogen werden müssen.

Aus den bisherigen Ausführungen und den vorstehenden Grafiken ergibt sich Folgendes:

Die administrative Belastung für Einrichtungen, die nach § 72 Abs. 3e SGB XI verpflichtet sind, jährlich ihre Entlohnungsdaten zu melden, sinkt proportional zur ansteigenden Abstraktheit der Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus (rüE), denn je abstrakter diese berechnet werden, desto weniger kommt es auf konkrete Entlohnungsdaten an.
Der Grad der Abstraktion kann auf mehrfache Art gesteigert werden: einerseits könnten tarifliche Meta-Daten, die von Arbeit- bzw. Dienstgeberverbänden geliefert werden, die einzelnen Entlohnungsdaten der Einrichtungen ersetzen; andererseits lässt sich der Abstraktionsgrad z.B. durch längere Zeiträume zwischen zwei Meldeverfahren nach § 72 Abs. 3e SGB XI und damit einhergehender Berechnungsverfahren der regional üblichen Entlohnungsniveaus steigern. Ferner ließe sich der Abstraktionsgrad bei der Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus auch dadurch steigern, dass nur noch z.B. die verbreitetsten fünf Tarifverträge bzw. kirchlichen AVR pro Bundesland in die Berechnung einfließen.
Mit einem Ansteigen des Abstraktionsgrads kann (muss aber nicht) der Berechnungsaufwand bei der Geschäftsstelle des GKV-SV ansteigen. Dies wäre insbesondere der Fall, wenn die regional üblichen Entlohnungsniveaus auf der Basis tariflicher Meta-Daten, die von Dienst- oder Arbeitgeberverbänden geliefert werden, und Beschäftigtendaten, die direkt von den Einrichtungen geliefert werden, berechnet würden. In diesem Fall müssten die gelieferten Datensätze von der Geschäftsstelle noch zusammengefügt werden.
Je abstrakter die Berechnungsmethode wird, desto mehr Bedarf besteht für gesetzliche oder untergesetzliche Vorgaben. Wenn also die regional üblichen Entlohnungsniveaus ausschließlich auf der Basis tariflicher Meta-Daten berechnet werden, müsste vom BMG oder GKV-SV z.B. vorgegeben werden, welche Vergütungsgruppen und welche Entgeltstufen bei welcher Qualifikationsgruppe zugrunde zu legen sind.
Eine Zulieferung tariflicher Meta-Daten durch Dienst- oder Arbeitgeberverbände kommt erst ab einem bestimmten Abstraktionsniveau in Frage. Eine konkrete Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus auf der Basis konkreter Entlohnungsdaten der Einrichtung kommt ohne eine solche Zulieferung aus.

Nach Ansicht der DGS muss bei den weiteren Überlegungen zur Neuregelung der tariforientierten Entlohnung in §§ 72, 82c SGB XI den Interessen der tarif- bzw. AVR-gebundenen Einrichtungen besonders Rechnung getragen werden, denn diese sind durch die jährlichen Meldungen nach § 72 Abs. 3e SGB XI besonders mit zusätzlichen Verwaltungsaufgaben belastet. Die gesamte Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus beruht zurzeit darauf, dass tarif- und AVR-gebundene Einrichtungen einmal jährlich ihre Beschäftigten in Pflege und Betreuung erfassen und die entsprechenden Vollzeitäquivalente an den GKV-SV melden. Vor allem aber haben diese Einrichtungen die Pflicht, einmal jährlich die einzelnen Entlohnungsbestandteile, die in § 72 Abs. 3b SGB XI aufgezählt sind, zu erfassen und pro Qualifikationsgruppe im Durchschnitt zu berechnen und diese Durchschnittswerte an den GKV-SV zu melden. Von der kurzen Zeit zur jährlichen Erhebung, Berechnung und Meldung soll hier nicht weiter die Rede sein.

3. Vorgelegte Berechnungsbeispiele der DGS

Die Einzelheiten der Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus sollen hier nicht erneut wiedergegeben werden. Eine ausführliche Musterrechnung findet sich in ZAT 2024, Seite 95 ff.

Die DGS hat zwei verschiedene Modelle vorgelegt und erläutert:

Beide Berechnungsverfahren unterscheiden sich im Wesentlichen durch einen Punkt: während im Berechnungsverfahren I keine Daten zur Eingruppierung der Beschäftigten im jeweiligen Tarifvertrag bzw. der jeweiligen AVR geliefert werden, werden diese im Berechnungsverfahren II von den meldepflichtigen Einrichtungen geliefert. Das bedeutet, dass im Berechnungsverfahren I Bedarf für gesetzliche oder untergesetzliche Vorgaben besteht, konkret für eine Festlegung, welche Entgeltgruppen und Dienstaltersstufen bei der Berechnung der regional üblichen Entlohnungsniveaus zugrunde zu legen sind. Auf diese Weise werden sich die regional üblichen Entlohnungsniveaus im Vergleich zur heutigen Rechtslage ein Stück weit abstrahieren.

Gleichzeitig werden die tarif- bzw. AVR-gebundenen Einrichtungen nach den beiden hier vorgestellten Berechnungsverfahren deutlich entlastet, im Berechnungsverfahren I mehr als im Berechnungsverfahren II. Spiegelbildlich übernehmen die entsprechenden Arbeitgeberverbände oder Dienstgebervertreter einen Teil der Meldung der notwendigen Daten.

Eine Musterberechnung zum Berechnungsverfahren I ist im Anhang beigefügt.

Beide Berechnungsverfahren schließen andere flankierende Möglichkeiten zur Vereinfachung bzw. Abstrahierung des Berechnungsverfahrens der regional üblichen Entlohnungsniveaus ausdrücklich nicht aus. So ist es in beiden hier vorgestellten Verfahren beispielsweise möglich, die Datenerhebung nach § 72 Abs. 3e SGB XI und damit den Geltungszeitraum eines veröffentlichten regional üblichen Entlohnungsniveaus auf einen Zeitraum von zwei oder drei Jahren zu verlängern.

4. Anhang: Rechenbeispiel zum Berechnungsverfahren I

Dem nun folgenden Rechenbeispiel ist ein fiktives Bundesland zugrunde gelegt, in dem nur fünf Tarifverträge bzw. kirchliche AVR existieren. Das Bundesland wäre von der Größe ggf. mit der Freien und Hansestadt Hamburg vergleichbar. Das Rechenbeispiel ist auf die Berechnung des rüE für Pflegefachkräfte reduziert. Das vom GKV-SV veröffentlichte rüE für Pflegefachkräfte in Hamburg beträgt aktuell 26,66 EUR.

Name der AVR / des Tarifvertrags	Anmerkung
Tarifvertrag 1	gilt in 35 Einrichtungen mit insgesamt 1500 VZÄ Pflegefachkräfte 400 VZÄ Pflegeassistenzkräfte 1400 VZÄ Pflegehilfskräfte
AVR 1	gilt in 26 Einrichtungen mit insgesamt 1250 VZÄ Pflegefachkräfte 310 VZÄ Pflegeassistenzkräfte 1550 VZÄ Pflegehilfskräfte
Tarifvertrag 2	gilt in 20 Einrichtungen mit insgesamt 1100 VZÄ Pflegefachkräfte 250 VZÄ Pflegeassistenzkräfte 1350 VZÄ Pflegehilfskräfte
AVR 2	gilt in 12 Einrichtungen mit insgesamt 680 VZÄ Pflegefachkräfte 110 VZÄ Pflegeassistenzkräfte 800 VZÄ Pflegehilfskräfte
Tarifvertrag 3	gilt in 8 Einrichtungen mit insgesamt 450 VZÄ Pflegefachkräfte 60 VZÄ Pflegeassistenzkräfte 440 VZÄ Pflegehilfskräfte

Der GKV-SV hat in einer Richtlinie festgelegt, dass bei mehreren Eingruppierungsmöglichkeiten pro Qualifikationsgruppe die jeweils niedrigere Entgeltgruppe und die jeweils drittniedrigste tatsächliche Entgeltstufe zugrunde zu legen sind.

Die Tarifverträge bzw. AVR sehen für Pflegefachkräfte folgende Regelungen vor: