Anmerkungen zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Pflegekompetenz (Pflegekompetenz­gesetz – PKG)

In Deutschland wächst der Bedarf an Pflegekräften, womit sowohl Pflegefachpersonen als auch Pflegeassistenzpersonen und Pflegehilfskräfte gemeint sind. Die Ursachen für den wachsenden Bedarf sind vielfältig. In erster Linie liegen sie in der demographischen Verschiebung der Bevölkerung in Deutschland, die sich in den nächsten Jahren noch weiter in Richtung einer alternden Gesellschaft verschieben wird.

Das PKG zielt daher darauf ab, die Rahmenbedingungen für die professionellen Pflegekräfte in Deutschland nachhaltig zu verbessern. Mit dem Gesetz sollen – anders gesagt – Maßnahmen auf den Weg gebracht werden, mit denen Pflegekräfte ihren Auftrag einer qualitativ hochwertigen Pflege noch besser erfüllen können bzw. ihre vielfältigen Kompetenzen die Versorgung pflegebedürftiger Menschen stärker als bislang nutzen können. Dazu sollen Pflegefachkräfte künftig neben Ärztinnen und Ärzten eigenverantwortlich weitergehende Leistungen als bisher und insbesondere bestimmte, bisher Ärztinnen und Ärzten vorbehaltene Leistungen in der pflegerischen Versorgung eigenverantwortlich erbringen können.

Aus Sicht der Dienstgeberseite (DGS) sind solche gesetzlichen Regelungen zu begrüßen, wenn sie tatsächlich dazu beitragen, die Pflege in Deutschland zukunftsfest auszugestalten. Allerdings dürfen gesetzliche geregelte Aufgabenverlagerungen von Ärzten auf Pflegekräfte nicht zu Lasten der daran Beteiligten ausfallen: Pflegekräfte müssen vor unübersehbaren Haftungsrisiken geschützt werden, Einrichtungen bzw. Dienstgeber dürfen ebenfalls nicht im Rahmen ihres arbeitgeberischen Direktionsrechts Gefahr laufen, für Behandlungsfehler in Haftung genommen zu werden. Ferner dürfen Pflegebedürftige keinen Risiken ausgesetzt werden.

Darüber hinaus weist die DGS darauf hin, dass die Übertragung medizinischer Aufgaben auf Pflegekräfte kurz- bis mittelfristig dazu führen dürfte, dass Gewerkschaften bzw. Mitarbeitervertretungen für solche Pflegekräfte mit entsprechend gesteigerter Verantwortung entsprechend höhere Entlohnungen fordern werden, was sich unmittelbar auf die regional üblichen Entlohnungsniveaus in Deutschland und mittelfristig auf die Pflegemindestlöhne für solche Pflegekräfte auswirken wird.

Schließlich weist die DGS darauf hin, dass an verschiedenen Stellen des Gesetzentwurfs davon die Rede ist, dass die maßgeblichen Organisationen der Pflegeberufe an untergesetzlichen Studien, Richtlinien, Bemessungsverfahren etc. zu beteiligen sind. Eine Definition dieses Begriffs findet sich in § 118a SGB XI des Gesetzentwurfs, wo jedoch der Kreis der entsprechenden Organisationen eng gefasst ist. So gehören Wohlfahrtverbände, Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften etc. nicht in den Kreis der maßgeblichen Organisationen der Pflegeberufe. Die DGS ist der Ansicht, dass eine Reduzierung der maßgeblichen Organisationen der Pflegeberufe auf die Berufsverbände zu eng ist, dass vielmehr auch Fachverbände, Dienstgeber- oder Arbeitgeberverbände in die Legaldefinition des § 118a SGB XI einzubeziehen sind.

2.1.  § 11 Abs. 1a SGB XI

Der neu einzufügende § 11 Abs. 1a enthält die Verpflichtung für Pflegeeinrichtungen, ihre Mitarbeiter und ihre betrieblichen Interessenvertretungen bei der Entwicklung einrichtungsspezifischer Konzepte „einzubeziehen“.

Der Begriff „einbeziehen“ ist kein betriebsverfassungsrechtlicher Terminus. Das Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) und die Mitarbeitervertretungsordnung (MAVO), die in katholischen Einrichtungen Anwendung findet, unterscheiden mehrere in ihrer Reichweite abgestufte Beteiligungsrechte für Betriebsrat und Mitarbeitervertretung:

• Mitbestimmungsrechte im engeren Sinne (völlig gleichberechtigte Mitbestimmung der betrieblichen Interessenvertretung)
• Zustimmungsrechte (Entscheidung des Dienst- oder Arbeitgebers ist von der Zustimmung der betrieblichen Interessenvertretung abhängig)
• Beratungsrechte (Arbeitgeber ist verpflichtet, vor seiner Entscheidung die betriebliche Interessenvertretung zu informieren und sich mit ihr zu beraten; Letztentscheidung liegt allein beim Arbeitgeber)
• Informations- oder Anhörungsrechte (Arbeitgeber ist lediglich verpflichtet, die betriebliche Interessenvertretung vor seiner Entscheidung zu informieren und sich deren Meinung anzuhören; Letztentscheidung liegt allein beim Arbeitgeber)

Die Beteiligungsrechte einer betrieblichen Interessenvertretung sind typischerweise dort besonders ausgeprägt, wo es um soziale Angelegenheiten geht, die die Belegschaft besonders betreffen (soziale Angelegenheiten). Demgegenüber sind Beteiligungsrechte in wirtschaftlichen Angelegenheiten typischerweise besonders zurückhaltend ausgestaltet, da es am Ende Sache des Arbeitgebers ist, wirtschaftliche Entscheidungen alleine zu treffen.

Die Entwicklung einrichtungsspezifischer Konzepte zur Delegation von Leistungen von Pflegefachkräften auf Pflegfachassistenzkräfte sowie auf Pflegehilfskräfte und anderes Personal betreffen zwar direkt die Belegschaft (personelle Angelegenheiten), am Ende ist es aber in erster eine wirtschaftliche Entscheidung des Dienst- oder Arbeitgebers, die hinter solchen Konzepten steht (wirtschaftliche Angelegenheit). Von daher wäre hier nach Ansicht der DGS das o.g. Beratungsrecht die richtige Art der Beteilig. Die DGS schlägt daher folgende Formulierung für § 11 Abs. 1a SGB XI vor:

„(1a) Die Pflegeeinrichtungen sind verpflichtet, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie betriebliche Interessenvertretungen über die Entwicklung von einrichtungsspezifischen Konzepten zur Delegation von Leistungen von Pflegefachpersonen auf Pflegefachassistenzpersonen sowie auf Pflegehilfskräfte und anderes Personal, das Leistungen der Pflege oder Betreuung von Pflegebedürftigen erbringt, zu informieren und sich mit der betrieblichen Interessenvertretung hierüber zu beraten. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind über vorhandene Konzepte zu informieren und im Bedarfsfall zu schulen.“

2.2.  § 28 Abs. 5 SGB XI und § 15a SGB V

§ 15a SGB V, dessen Regelungsgehalt gemäß § 28 Abs. 5 SGB XI auch dort gelten soll, soll neu in das SGB V eingefügt werden und enthält grundlegende Bestimmungen über die ärztlichen bzw. heilkundlichen Behandlungen, die zukünftig von Pflegekräften ausgeübt werden sollen. In § 15a Abs. 1 SGB V des Gesetzentwurfs heißt es dazu:

„Pflegefachpersonen, die über die erforderlichen fachlichen Kompetenzen aufgrund einer nach dem Pflegeberufegesetz vorgeschriebenen beruflichen oder hochschulischen Ausbildung, (…) verfügen, können insbesondere die folgenden Leistungen der ärztlichen Behandlung im Rahmen der Leistungserbringung nach diesem Buch unter den folgenden Voraussetzungen eigenverantwortlich erbringen: (…).

Aus der Gesetzesbegründung (Seite 150) ergibt sich indirekt, dass der Gesetzgeber mit § 15a Abs. 1 SGB V unterstellt, dass alle Pflegefachkräfte aufgrund ihrer Aus- oder Weiterbildung über die erforderlichen fachlichen Kompetenzen zu einer eigenverantwortlichen heilkundlichen Behandlung verfügen. Die DGS weist allerdings darauf hin, dass sich aus der Formulierung des § 15a Abs. 1 SGB V auch das Gegenteil herauslesen lässt, nämlich dass es neben „normalen Pflegefachkräften“ auch solche gibt, die über die erforderlichen fachlichen Kompetenzen aufgrund einer nach dem Pflegeberufe-gesetz vorgeschriebenen beruflichen oder hochschulischen Ausbildung (…) verfügen. Diese Lesart des § 15 Abs. 1 SGB V würde dazu führen, dass im Versicherungsfall, also im Fall eines Behandlungsfehlers durch eine Pflegekraft zunächst geprüft werden müsste, ob die entsprechende Pflegekraft überhaupt über die erforderlichen fachlichen Kompetenzen verfügte. Ferner wäre dann zu prüfen, ob der Arbeit- bzw. Dienstgeber evtl. eine Pflegefachkraft ohne die erforderlichen fachlichen Kompetenzen zur Behandlung einer Pflegebedürftigen Person eingesetzt hat. Daraus ergeben sich vermeidbare Haftungsrisiken für Pflegefachkräfte und Arbeit- bzw. Dienstgeber.

Die DGS bittet daher um eine ausdrückliche Klarstellung in § 15a SGB V selbst oder in der Gesetzesbegründung, dass alle ausgebildeten Pflegefachkräfte über die erforderlichen fachlichen Kompetenzen zur Behandlung im Sinne des PKG verfügen.

2.3.  § 72 Abs. 3b Satz 4 SGB XI

In der Neuregelung in § 72 Abs. 3b Satz 4 SGB XI soll die Frist für nicht tarif- oder AVR-gebundene Einrichtungen, die sich an Tarifverträgen oder kirchlichen AVR orientieren, zur Übernahme tariflicher Entlohnungserhöhungen etc. von einem Monat auf drei Monate verlängert werden.

Die DGS lehnt diese gesetzliche Änderung entschieden ab, da sich daraus ein erheblicher wirtschaftlicher Nachteil für tarif- oder AVR-gebundene Pflegeeinrichtungen gegenüber nicht gebundenen Einrichtungen ergibt. Anders gesagt: die Neuregelung führt dazu, dass Einrichtungen, die bewusst auf den Abschluss von Tarifverträgen verzichten, dafür ein Vierteljahr Zeit bekommen, um AVR- oder tarifvertragliche Anpassungen vorzunehmen. Dies kann nach Ansicht der DGS nicht im Sinne der §§ 72, 82c SGB XI sein.

Die DGS fordert daher, auf diese Neuregelung zu verzichten.

2.4.  § 72 Abs. 3e SGB XI

Mit der vorgesehenen Neureglung soll der Zeitraum für tarif- und AVR-gebundene Einrichtungen zur Meldung der Entlohnungsparameter, aus denen die regional üblichen Entlohnungsniveaus berechnet werden, von August eines jeden Jahres auf Juli eines jeden Jahres vorgezogen werden.

Die DGS hat im Evaluationsprozess zu §§ 72, 82c SGB XI wiederholt dargelegt, dass die Meldungen nach § 72 Abs. 3e SGB XI mit einer eheblichen personellen und organisatorischen Belastung für die meldepflichtigen Einrichtungen (zur typischen Sommerurlaubszeit) einhergehen. Daher hatte die DGS wiederholt eine Verlängerung des Meldezeitraums gefordert und nicht eine Verlagerung. Ebenso hatte die DGS im Evaluationsprozess dafür plädiert, auch die Möglichkeit der Meldung durch Träger für mehrere Einrichtungen in den Gesetzestext aufzunehmen.

Die DGS fordert daher nachdrücklich folgende Formulierung für § 72 Abs. 3e SGB XI:

„(3e) Pflegeeinrichtungen oder ihre Träger, die im Sinne von Absatz 3a an Tarifverträge oder an kirchliche Arbeitsrechtsregelungen gebunden sind, haben dem jeweiligen Landesverband der Pflegekassen jedes Jahr zwischen dem 1. Juni und dem 31. August Folgendes mitzuteilen: (…)“

2.5.  § 72 Abs. 3e Ziffer 2 SGB XI

Die DGS begrüßt die neu ins Gesetz aufgenommene Möglichkeit, die Meldung nach § 72 Abs. 3e SGB XI durch elektronische Daten aus der Lohnbuchhaltungssoftware vorzunehmen. Jetzt ist der GKV-SV gefordert, diese gesetzliche Neuregelung schnellstmöglich in die Praxis umzusetzen.

2.6.  § 82c Abs. 5 SGB XI

Die im Gesetzentwurf vorgesehene Vorziehung der Veröffentlichung der regional üblichen Entlohnungsniveaus auf September ist vor dem Hintergrund der Forderung der DGS zu § 72 Abs. 3e SGB XI obsolet.

2.7.  § 113c Abs. 5 SGB XI

In § 113c Abs. 5 Ziffer 3 SGB XI sollen Regelungen aufgenommen werden, die es einer Pflegeeinrichtung erlauben, statt bzw. neben Pflegefachkräften auch andere Fachkräfte aus dem Gesundheits- und Sozialbereich vorzuhalten; dazu gehören insbesondere staatlich anerkannte Hauswirtschafter, Ergotherapeuten, Logopäden, medizinische Fachangestellte etc..

Hier fehlt nach Ansicht der DGS entweder der gesetzliche Hinweis darauf, dass solche anderen Fachkräfte aus dem Gesundheitsbereich in AVR- oder tarifgebundenen Einrichtungen weiterhin nach denen für sie eigentlich geltenden tariflichen Regelungen entlohnt werden können. Alternativ fehlt nach Ansicht der DGS der ausdrückliche gesetzliche Hinweis, dass solche anderen Fachkräfte aus dem Gesundheits- und Sozialbereich wie Pflegefachkräfte zu entlohnen sind, wobei gleichzeitig die entsprechende Refinanzierung klargestellt wird.

2.8.  § 113c Abs. 9 SGB XI

Nach § 113c Abs. 9 SGB XI soll eine Geschäftsstelle errichtet werden, die u.a. die Aufgabe hat, Pflegeeinrichtungen bei verschiedenen personellen Maßnahmen rund um das PKG zu unterstützen. Die DGS ist der Ansicht, dass Dienstgeber- und Arbeitgeberverbände an dieser Geschäftsstelle in einem Aufsichts- oder Beirat beteiligt werden müssen, um ihre entsprechenden Kenntnisse und Erfahrungen in die Arbeit der Geschäftsstelle einzubringen.